목차
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 이론적 분석틀
Ⅲ. 영국 지역사회보호 정책의 전개과정
Ⅳ. 지역사회보호 정책의 실증적 비판
Ⅴ. 결론
Ⅰ. 서 론
노인, 아동, 장애자 및 정신질환자 등과 같은 사회의존 인구에 대한 공식적
보호의 한계를 보완하기 위해 시작된 지역사회보호 정책(community care
policies)은 이념적으로는 사회의존자의 독립심을 고취시키고 사회관계의
이상모델을 반영하며 시설보호보다 경제적이라는 이유로 정치적 가치를 지닌다.
그러나 지역사회보호 정책의 실행단계에서 나타난 지역사회보호 서비스는 이와
같은 정치적 수사와 극심한 차이를 보이고 있어 이 정책이 정치적 슬로건에
불과한 실패한 정책이며,(주:Alan Walker(1983), "A Caring Community," Howard
Glennerster(ed.), The Future of the Welfare State : Remaking Social Policy,
London : Heinemann, p. 157.) 더 나아가 복지국가의 기반이 되고 있는 중요
가치중 하나인 평등성에 크게 반한다는 점에서 비판의 초점이 되고 있다.
특히 정책형성과정에서부터 보호서비스 제공인력에 대한 기본전제가
여성이었으며, 정책의 집행과정에서도 여성에게 암묵적으로 그 역할을 요구하고
있고, 정책이 시행된지 20∼30년이 지나는 과정에서 실질적으로 보호서비스
제공자가 주로 여성이었다는 점이 노정됨으로 인해 지역사회보호 정책은
여권론자들의 주된 비판의 대상이 되어왔다. 즉, 지역사회보호 정책은 가부장제
이념에 기초하여 사적 영역인 가족내에서의 성별분업체계를 공적인 영역으로
확대시켜 불평등한 성별분업의 체계화, 영속화를 조장하고 있다는 비판이다.
그간 복지선전국의 사회정책을 이식하기에 급했던 복지후진국인 우리사회에도
최근 지역사회보호 정책은 공식적으로 명시화되기 시작하여 사회복지서비스 전
분야에 영향을 미치고 있다. 1990년 사회복지기획단이 구성되어 수립한
「사회복지장기발전계획」에 의하면 "앞으로의 우리나라 사회복지 서비스 정책의
기본방향은 요보호대상자 중심의 시설보호에서 탈피하여 요보호대상자 및
일반인을 위한 재가복지서비스로 전환할 필요가 있다 하겠다"(주:사회복지
발전기획단(1992), 「사회복지 장기발전계획」, 한국보건사회연구원, pp.
69∼70.)고 밝혔으며, 「제7차 경제사회발전 5개년 계획」에서도
사회복지서비스의 기본 방향은 "지역사회내에서 가족생활체제를 유지할 수
있도록 재가복지서비스, 노령수당 등을 통해 가족복지기능을 강화하고…"라고
명시하고 있다.(주:보건사회부(1992), 「제7차 경제사회발전 5개년계획 :
보건의료·사회보장부문 계획」, pp. 292.) 그 결과 지역사회보호 정책의
일환으로 1992년부터 재가복지봉사센터를 각 지역사회복지관을 중심으로
설치하도록 하는 설치령이 공포되었다.
뿐만 아니라 우리사회에서도 지역사회보호 정책의 실시가 서구와 마찬가지로
국가보호의 축소를 통한 공공재정의 부담완화와 시설보호의 저렴한 대안, 가족
및 지역사회에 대한 복지책임과 부담 전가의 방편으로 이용되는 과오를 그대로
답습하고 있음을 보여주고 있다. 제6차 및 제7차 경제사회발전 5개년 계획에
제시된 노인복지부문 중 재가보호서비스 제공을 위한 가정봉사센터 설치운영의
목표는 "노인 단독세대, 거택보호자 등 저소득층 재가노인에게 일상생활의
원조와 상담 서비스를 제공함으로써 노인의 시설입소를 억제하며 사회적 부담을
경감하고 가정 및 지역사회내에서의 노인부양기능을 높여 나가고자 한다"라고
명시되어 있다.(주:보건사회부(1987), 「제6차 경제사회발전 5개년계획」, p. 64
; 보건사회부(1992), 「제7차 경제사회발전 5개년계획 : 보건의료·사회보장부문
계획」, p. 300.) 아동복지서비스 부문에서도 이는 유사하게 명시되고 있는데
6차 계획에서 소년가장세대 등과 같은 불우아동에 대해 '완벽한 국가보호'를
표명하였으나(주:보건사회부(1987), p. 70.) 제7차 계획에서는 이를 철회하고
그대신 '가정보호제도의 확립' 목표하에 "…지역사회의 관심제고를 통한
결연사업을 적극 추진하여 정신적 물질적 지원체계를 마련한다"는
방안(주:보건사회부(1992), p. 341.)을 제시하고 있음이 그 예이다.
더욱 주목해야 되는 것은 지역사회보호 정책의 도입을 계기로 그간 우리
사회정책이 사회의존인구에 대해 기본적으로 취하고 있던 '선 가정보호, 후
국가보호'라는 최소한의 선별주의 원칙을 보다 강화하여 공적인 보호 서비스
부문은 축소하고, 그대신 여성에 대해 무상으로 보호서비스를 제공할 것을
암묵적으로 강요하는, 서구에서와 마찬가지로 성불평등성을 강하게 내포하는
방향으로 실행되고 있다는 점이다. 이는 지역사회보호 정책이 강조되기 시작한
제6차 계획기간 동안 사회의존자를 위한 공적 보호서비스(사회복지서비스)에
투입된 예산은 전혀 증대되지 않아 일반회계 중 점하는 비율이 0.3∼0.5%
수준으로 여전히 열악하다는 사실(동 기간중 사회복지예산은 3.7∼7.0%의 증가가
있었다)이 단적으로 증명하고 있다.
우리사회에서도 지역사회보호 정책이 정치적, 경제적 가치만을 지닌 외피상의
정책이며, 성적 불평등성을 강화하는 정책으로 실시되고 있는 원인은 다음과
같이 두가지 측면에 있다고 볼 수 있다. 첫째, 지역사회보호 정책의 논의가
1980년대 후반 지방자치제 실시 논의에 조응하여 지역단위의 복지욕구 충족과
정부의 복지기능 분산화의 일환으로 지역사회복지사업과 혼돈된 형태로 급격히
이루어졌으며 둘째, 논의 과정에서 정책관련자 뿐만 아니라 복지전문가들
사이에도 실천적 대안을 모색하는 데에 관심을 집중하여, 서구에서 본 정책이
형성된 배경 및 과정과 정책의 집행과정에서 표출된 다양한 문제나 정책효과는
물론, 기본적으로 내포하고 있는 정책적 함의에 대한 면밀한 검토와 논의를 결한
채 이념적인 측면과 표면화된 일부 프로그램의 내용만 여과없이 도입 강조된
결과로 볼 수 있다.
본 연구의 목적은 첫째, 지역사회보호 정책의 이념과 실행사이의 극심한
간극의 원인과 그의 정책적 함의를 정책과정 분석을 통하여 도출하며 둘째,
정책의 기본전제 및 정책결과, 여성과의 관계를 영국에서 축적된 실증적 비판
논의(주:영국의 지역사회 정책에 초점을 둔 이유는 영국의 경우 지역사회보호
정책이 최초로 수립되어 역사가 길고, 상대적으로 가장 명시적으로 실시된
국가이기 때문에 본 정책의 허와 실을 객관적으로 검토할 수 있고, 지역사회보호
정책의 변천과정을 검토할 수 있는 자료가 풍부하기 때문이다.)를 통해 조망하고
셋째, 대다수 사회정책과정 설명의 주류를 이루어 온 다원주의 정책과정 이론의
분석틀이 사회적 약자이며 정치적 역량이 적은 여성과 사회의존집단이 중심이
되는 지역사회보호 정책을 설명하는 데에도 적합한 것인지를 검증하는데 있다.
본 연구에서 사용하고 있는 용어, '지역사회보호'란 비시설적인 상황에서
아동, 장애인, 노인 등의 사회의존인구에 대해 비공식적, 준공식적, 공식적 및
세 방법의 혼합에 의해 제공되는 도움과 지원을 의미한다. 이들 보호는 시설보호
내지 시설치료와는 구별되나 지역사회내에서 공식적 조직의 성원, 또는 비공식적
연결망의 성원에 의한 보호까지 포함하는 확대된 개념인 A. Walker의
정의(주:Alan Walker(1983),p.5) 에 따른다.
II. 이론적 분석틀
정책과정을 설명하는 이론은 다원주의론, 엘리트론, 조합주의 , 마르크시즘 ,
관료적 권위주의, 무의사결정론 등이 있으나 이중 서구의 공공정책은
다원주의적인 정치행태론을 반영하여 설명되는 경향이 발견되며, 사회정책
형성과정 또는 결정과정에 관한 연구 역시 다원주의적인 해석과 설명이 흔히
발견된다.
본 장은 후술하게 될 지역사회보호 정책의 정책과정은 그간 서구의
사회정책과정 설명의 주류를 이루었던 다원주의론보다는 신엘리트주의로서의
무의사결정론 (Non-decision making theory)이 보다 적합하게 설명하고 있다고
보고, 다원주의론과 무의사결정론에 대해 간략히 살펴보고자 한다.
1. 다원주의론
다원주의자들은 각각의 개인과 집단은 상호 대등한 능력과 기회를 지닌 것으로
가정한다. 즉 이들 개인과 집단은 한정된 사회적 재화와 가치를 많이 향유하기
위해 끊임없이 이익을 표출하게 되고, 이 과정에서 대립과 타협이라는
메카니즘이 작용함으로써 공공정책이 만들어진다고 보는 것이다.
(주:안해균(1990),「 정책학원론」, 다산출판사, p. 32.)
국가권력은 사회를 구성하고 있는 대중에 의해서 공유되며, 대중은 여러
집단에 자유롭게 동시적으로 소속될 수 있다고 생각한다. 이들 집단은 자신에게
유리한 자원을 분배받기 위하여 이익집단으로서 정부의 정책에 접근하게 된다.
대중의 집단은 그들이 선호하는 것을 선택하기 위해 상호경쟁함으로써 공공의
선택과정에는 갈등이 불가피하게 존재하게 된다는 것이다. 이때 집단들은 서로
다른 목표, 서로 다른 절차의 선택, 서로 다른 역량을 가지고 있다.
다원주의론은 이와 같이 집단간 행위에 관심을 가져 「집단간의 상호작용」을
정책의 핵심요소로 본다. 즉, 다원주의론에서 생각하는 정책이란 집단간에
발생한 이익대결의 산물로서 간주되며, 정부는 정책을 둘러싸고 이들 집단들이
경쟁하는 과정에 공정하고 중립적인 입장의 심판자로서 역할을 하게 된다고
파악된다. 그리고 다원주의자들은 정책결정과정에서 대중의 요구와 비판이
정책에 자유롭게 반영되고 수용되는 특성을 지니며, 따라서 정책형성 구조는
개방적이고 민주적인 성격을 지니게 된다고 가정한다. 다원주의론은 정책을
집단의 이익대결과 갈등을 정부가 공정하고 종합적인 입장에서 조정한
결과로서의 균형을 의미하는 것으로 해석된다. 이때 균형상태의 위치와 내용, 즉
정책의 내용과 형태는 이익집단들과의 상대적 영향력의 정도에 따라 달라진다.
이러한 집단의 영향력은 구성원의 수와 능력, 재원, 조직력, 지도자의 리더쉽,
정책결정자에의 접근가능성, 내적 결속력 등에 의하여 결정된다고 한다.(주:W.J.
Heffernan(1979), Introduction to Social Welfare, Illi.: Peacock Publishers,
pp. 57∼62 ; Ham & Hill(1984), The Policy Process in the Modern
Capitalistic State, G.B : Harvester Press, pp. 26∼28 ; 현외성(1992),
"한국과 일본의 노인복지정책 형성과정에 관한 연구-노인복지법 제정과정의 특성
비교 및 다원주의론 적용검토를 중심으로," 서울대 대학원 박사학위논문, pp.
14∼15에서 재인용.)
다원주의의 약점(주:Geoffery Pontor(1984), pp. 137∼142 ; 김상균(1991),
"복지국가위기와 조합주의 복지국가," 「사회복지학의 이론과 실제」, 장인협
박사 정년퇴임기념 논문집, p. 251 재인용.)은 첫째, 집단이 자유롭고 동등하게
정책결정자에게 접근할 수 있을 것으로 다원주의는 가정하지만, 실제에 있어서는
집단의 사회적 지위, 자원동원의 능력 및 사회적 혼란을 야기시킬 수 있는
잠재력에 따라 정책 영향의 정도가 상이하기 때문에 집단간의 자유경쟁의 원칙은
특정집단에게 유리한 방향으로 작용하는 것이 현실이란 비판이다. 둘째,집단간의
상호작용에서 정부는 중립적 심판자의 기능을 하는 것으로 다원주의는
가정하지만, 현실적으로는 정부는 중립적일 수가 없으며 지배적인 이해관계를
옹호하는 경우가 더 보편적 현상이라는 것이다. 셋째, 관용의 미덕에 의해
집단간의 자유경쟁은 일반적 선 또는 공익에 이바지할 수 있는 결과를
산출한다고 다원주의는 주장하지만, 공익의 문제가 집단의 관심밖으로 밀려나는
경우가 더 많다는 것이다. 넷째, 다원주의가 이념지향적이지 않다고 하지만
실제는 현상유지를 선호하는 보수적 이념이란 지적이다. 즉 점진적 개선의
가능성만 인정할 뿐 대규모적 사회변동을 인정하지 않으며 시장경제이론을
전제로 하고 있다는 것이다. 끝으로 다원주의는 정책결정의 과정에 있어
아이디어, 신념 또는 원칙의 영향을 과소 평가한다는 비판이다.
2.무의사결정론
신엘리트주의로서의 무의사결정론은 1960년대에 와서 체계화되기 시작한
이론이다. 무의사결정론을 이해하기 위해 먼저 엘리트 이론에 관해 간략히
살펴보고자 한다.
엘리트 이론에 의하면 사회는 엘리트 집단을 정점으로 하는 피라밋 구조로
이루어져 있는데 이 가운데 단지 권력을 가진 소수의 엘리트만이 사회를 위한
한정된 자원을 배분할 권리를 지니고 있으며 대중은 이러한 결정에 아무런
영향을 미치지 못한다. 정책결정 엘리트와 정책집행 엘리트는 왜곡된 정보와
정치적 무관심에 빠져 있는 수동적인 대중을 광범위하게 통치할 수 있다. 따라서
정책에는 대부분 엘리트들의 이익과 가치가 반영될 뿐 일반국민들의 요구는
반영되지 않는다. 만약 정책에 변화가 일어날 때에는 국민들의 요구에
의해서라기 보다는 엘리트 자신들의 가치에 변동이 일어났을 때이다. 엘리트들의
주된 괸심중의 하나는 체제유지이므로 그들은 대부분 보수주의적 성향을 띠게
마련이다. 따라서 정책은 급진적이기보다는 점진적으로 변화하게 마련이며
정책에 대한 근본적인 대치현상은 거의 일어나지 않는다. 정책대안의 선택은
엘리트들이 공유하고 있는 가치와 이익에 합당하느냐의 여부에 의해
결정된다.(주:안해균(1990), pp. 34∼35.) 결국 엘리트주의의 핵심적 주장은
서구 민주주의 제도가 지배엘리트의 실질적 권력을 은폐하고 있다는
점이다.(주:김상균(1991), p. 251.)
새로운 엘리트이론가들은 권력론적 접근방법(주:무의사결정론을 최초로
체계화한 P. Bachrach와 M. Baratz는 정치권력은 두가지 얼굴을 지니고 있다고
주장한다. 하나의 얼굴은 정책문제를 해결하기 위한 정책결정에서 영향력을
행사하고, 다른 하나는 정책결정과정에 선행하는 정책문제의 채택과정에서
영향력을 행사한다. 따라서 다원주의이론이 권력의 두번째 얼굴을 검토하지 않고
내린 결론에 관하여 무의사결정론은 의심을 표시한다.)을 통해 엘리트들이
자신들의 이익을 위하여 정치적 자원이 없는, 특히 정치권력이 없는
일반대중이나 약자의 이익과 의견을 무시하는 전형적인 예로서 무의사결정을
들고 있다. 그래서 이들을 신엘리트주의라고 부를 수 있다.
무의사결정이란 "의사결정자의 가치나 이익에 대한 잠재적이거나 현재적인
도전을 억압하거나 방해하는 결과를 초래하는 결정"으로 정의하고 있다.(주:P.
Bachrach & M. Baratz(1970), Power and Poveryt, N.Y : Oxford Univ. Press, p.
44; 정정길(1990), 「정책결정론」, 대명출판사, p. 275에서 재인용.)
구체적으로 말하면, 사회내에서의 혜택이나 특권의 기존 배분상태를
변화시키려는 요구는 그것이 표명되기도 전에 질식시켜 버리거나 의사결정의
장에 도달되기 전에 죽여버리든지, 이 방법이 성공하지 못하면 정책결정이나
집행단계에서 이를 파괴, 좌절시키는 수단이 되는 것이 무의사결정이다. 결국
무의사결정의 목적은 기존 지배엘리트 세력의 이익의 옹호나 보호에 있다.
무의사결정이 발생하는 경우를 세가지로 분류하고 있다. 하나는
지배엘리트들이 어떤 문제에 공중의 주의가 집중된다면 발생하게 될 어떠한
사실을 두려워하거나 이미 발생한 사실들이 그들에게 이익이 되지 않을 것을
두려워하여 공개적으로나 은연중에 그러한 문제를 억압할 때, 그다음은 정치
입후보자들이나 공무원 내지 행정관료들이 특정한 안에 대하여 엘리트들이 별로
호감을 갖지 않을 것이라고 예측하여 그 안을 포기해 버릴 때, 끝으로 정치체제
그 자체가 특정부문의 문제에 대해서는 해결을 촉진하고 다른 문제들의 해결에
대해서는 저지되도록 구조화되었을 때 일어난다는 것이다. 정치체제 내부에
특정의 개인들과 집단의 이익에 편파적으로 계속 작용하는 지배적 가치, 신념,
양식, 그리고 제도적 절차와 같은 '편견의 동원'이 존재하는 경우가
그것이다.(주:Thomas R. Dye(1984), Understanding Public Policy, 4th ed,
Englewood Cliffs, NJ.: Prentice-Hall, Inc., p. 327 ; 최봉기(1988),
「정책의제형성론」, 일신사, pp. 78∼79에서 재인용.) 이 이외에도 지배적인
가치와 신념, 즉 정치문화가 특정의 문제나 정책안에 대하여 부정적으로 작용할
때에도 무의사결정이 발생할 수 있다.(주:J. E. Anderson(1979), Public
Policy-Making, 2nd ed., N.Y.: Holt, Rinehart & Winston, pp. 59∼60 ;
안해균(1990)「정책학 원론」, 다산출판사, p. 207에서 재인용.)
무의사결정을 추진하는 전략 또는 방법은 첫째, 기존질서의 변화를 주장하는
요구가 정치적 이슈가 되지 못하도록 테러행위를 하는 폭력을 행사하는 방법,
둘째, 폭력보다 온건한 방법으로의 권력의 행사 변화의 주장자에 대해서 현재
부여되고 있는 혜택을 박탈하거나 새로운 이익으로서 매수하는 방법이다. 셋째,
정치체제내의 지배적 규범이나 절차를 강조하여 변화를 위한 주장을 억제시키는
간접적 방법이 있다. 즉, 새로운 주장을 비애국적, 비윤리적, 또는 지배적인
정치이념 또는 확립된 절차나 규칙에 위반되는 것으로 낙인찍는 방법이다.
마지막으로 가장 간접적, 우회적 방법으로서 정치체제의 규범, 규칙, 절차
자체를 수정, 보완하여 정책의 요구를 봉쇄하는 방법이다. 이는 편견의
동원자체를 강화하는 방법이다. (주:P. Bachrach & M. Baratz(1970); pp.
44∼46, 정정길(1990), pp. 276∼277에서 재인용.) 무의사결정은 정책과정의
곳곳에서 일어난다고 본다.
첫째, 정책문제 채택과정(정책의제 형성과정)에서 기존세력에 도전하는 요구는
정책문제화 되지 않고 억압을 당한다. 이는 좁은 의미의 무의사결정으로 볼 수
있다. 둘째, 정책결정과 정책집행과정에서도 가치, 절차, 관습의 형태로
존재하는 개혁저지 요소가 표명된 정책의 내용을 한정, 수정하는 과정에서도
작용을 한다는 주장이다. 정책문제 채택과정에서 개혁요구 세력이 주장하는
논리를 기존세력이 저지하지 못했을 경우 정책결정과정에서 고려되는 정책대안의
범위나 내용을 한정, 수정시키려고 노력한다. 즉 정책결정단계에서 이들은 아주
내용이 없고 상징에 그치는 정책대안을 채택하도록 정책결정자에게 압력을
가한다. 상징적 정책대안이 채택되면 정책문제는 해결을 보지 못하게 되기
때문이다. 이는 정책결정 단계에서의 무의사결정이다. 여기에서 실패할 경우
정책 집행과정에서 여러가지 구체적인 결정을 할 때에 역시 영향력을 행사하려고
노력할 것이다. 이는 주로 정책집행에 필요한 인적, 물적 자원들을 사용하지
못하도록 집행에 필요한 예산을 없애는 방법이나 집행을 실질적으로 막아버리는
방법을 사용한다. 정책평가의 단계에서도 반대자는 오히려 부작용을 많이
가져오므로 이러한 정책은 없애는 것이 좋은 것이라는 점을 강조하고 이것을
정부의 공식적 입장이 되도록 노력한다. 이는 넓은 의미의 무의사결정론이다.(P.
Bachrach & M. Baratz(1970); PP. 58∼62; 정정길(1990), p. 277, pp.
314∼315에서 재인용.)
무의사결정론의 한계는 방법론에 있다. 특히 Merelman Wolfinger등의
다원론자들은 이를 맹렬히 비판하였는데 정책의제화되지 않은 갈등을 어떻게
파악하고 분석하는가라는 물음이다. 막연한 짐작이나 편견으로 무의사결정이
많이 존재한다고 믿고 사회가 기성엘리트에 의해 음성적으로 지배당하고 있다고
주장해서는 안된다는 것이다. 이에 대해 무의사결정론자들은 정책의제화되지
않은 사회 문제나 갈등을 조사하면 무의사결정이 존재한다고 답변하고
있다.(주:실제로 Crenson, Cobb과 Elder등은 이러한 사회문제를 연구하였으며
특히 Cobb과 Elder는 연구를 근거로 정책의제형성론을 전개하였다.
정정길(1990), p. 277.)
이상에서 논의된 다원주의론과 무의사결정론의 정책 및 정책과정과 관련된
제변수에 대한 이론적 시각을 요약하면 <표2-1>과 같다.
<표 2-1> 정책 및 정책과정에 대한 다원주의론과 무의사결정론의 이론적 시각
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정책과정관련 내용 다원주의론 무의사결정론
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분석수준 개인 조직
주요 사회차원 문화적(가치) 정치적(권력)
정치적 관계 상호작용과 기능 조직상의 갈등
권력의 소재 대중이 공유 지배 엘리트 독점
정부의 역할 공정하고 중립적 입장의 특정 집단의 가치,
심판자 이익의 옹호자
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집단의 수 무제한적 제한적
주요 집단 이익집단 지배엘리트 집단
집단의 성격 대중이 여러집단에 중복적 소속 소수엘리트만 소속
개방적, 이질적임 폐쇄적, 동질적임
집단간의 위계 없다 있다
집단간의 경쟁 경쟁적 비경쟁적
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정책형성구조의 대중이 정책의제 형성,채택 영향 엘리트가 정책의제
특성 개방적, 민주적 선택 패쇄적, 관료적
정책결정과정의 대중이 정책결정 공유 엘리트가 정책결정
성격 독점
대중의 요구, 비판이 정책에 엘리트가 공유하고
자유롭게 반영 있는 가치와 이익에
부합될 때만 반영
정책내용과 결과 점진적 변화 시도 점진적 변화 시도
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Ⅲ. 영국 지역사회보호 정책의 전개과정
지역사회보호 정책의 전개과정을 정책형성기, 정책변환기, 정책정체기의 3기로
구분하여 개략적으로 살펴보고자 한다. 영국 사회보장제도의 근간인
국민의료제도와 노령, 장애, 실업연금 등을 포괄하는 국민연금제도는 이미
20세기 초부터 도입되어 2차대전 종전직후인 1945년 이전에 이미 제도 정착기,
확장기의 과정을 거치면서 국민적 합의를 도출하는데 비하여 지역사회보호
정책은 타정책이 보편적인 제도화를 달성하여 본격적으로 확장된 단계에 이른 후
30∼40년의 시차를 두고 정책적 논의가 형성되며, 정책형성이 시작된지 얼마
지나지 않아 곧 정책의 개념, 목표, 내용의 중대 변환이 일어나고 이와 같이
변환된 형태의 정책이 현재에 와서 더욱 정체, 강화되는 경향을 보이고 있다.
본 연구에서는 지역사회보호 정책의 이와 같은 변환의 성격과 동기, 그 자체가
매우 중요한 정책적 함의를 지니는 것으로 파악되어 정책의 변환이 가장 많이
일어났던 시기를 기준으로 변환전 시기를 정책 형성기, 변환시기를 정책 변환기,
변화후를 정책 정체기로 대별하여 그 시기별 정책과정을 분석하였다. 각 시기에
있어서는 정책환경이 되는 사회, 정치적 여건 및 여타 사회정책의 발전정도와
지역사회보호 정책의 개념과 목적, 정책의 대상자, 정책과정의 참여자, 정책의
집행과정 등을 각각 검토하였다.
1. 정책 형성기(1946∼1970년 이전)
일반적으로 영국에 있어서 제2차 세계대전이 종식된 1945년부터 1973년
오일쇼크가 일어나기 전까지의 시기는 이른바 복지국가의 황금기라 불리운다.
이는 1920∼1945년 기간에 형성되고 2차대전 직후 더욱 강화된
국가-자본-노동간에 형성된 '화해적 정치구조'의 지속하에
경제성장-완전고용-복지국가를 한묶음으로 하는 '동의의 정치'(politics of
consensus)를 실현(주:김태성, 성경륭(1993), 「복지국가론」, 나남, p.
112)하여 '국민최저의 보장'이라는 복지국가의 목표를 달성하였다는 평가에
기인한다. 이 시기에 20세기 초부터 이미 도입(주:19세기 후반 자본주의적
산업화가 고도로 이루어졌던 영국에 있어서 사회복지제도의 1세대라고 불리우는
재료들은 이미 제1차 세계대전이 종결된 1918년 이전에
도입-산업재해보상보험(1897), 질병보험(1911), 노령연금(1908)-정착되기
시작하였으며, 두차례의 전쟁과 대공황으로 특징지워지는 1920∼1945년 기간
동안 복지제도 2세대라고 불리우는 실업보험(1911)과 가족수당(1945)이
도입되었다. 김태성, 성경륭(1993), pp. 88∼116. 참조.)되어 실시되던
복지제도들이 각종 보완적인 법제정과 함께 완비되며 전국민을 대상으로 하는
보편적인 제도로 확충 발전되는데, 특히 4대 사회보험제도의 대상적용률을 보면
1950년 이전에 100%에 도달하는 성과를 이룬다. (주:P. Flora & A. J.
Heidenheimer(1984), The Development of Welfare States in Europe and
America, 2nd ed., New Brunswick & London : Transaction, Inc., pp.
37∼59.)그러나 이 시기(적어도 1970년대 전까지)의 복지국가의 목표는 주로
소득보장과 보건, 교육, 주택이라는 4대영역을 중심으로 추진되는 이른바
'경제적 의존'을 대상으로 하는 물질적 급여서비스의 보편화에 우선순위가
주어져, 특수한 상황에 놓여진 특수한 개인으로서의 특정개인의 개별화된
의존욕구를 대상으로 하는 대인복지서비스, 특히 기능적·정서적인 의존집단에
대한 보호서비스는 상대적으로 소외되어 왔다.(주:박경숙, 강혜규(1992),
「사회복지사무소 모형개발」, 한국보건사회연구원, p. 239.)
지역사회보호 정책형성을 촉진하게 된 근원적 요소는 기능적, 정서적
의존집단에 대한 사회서비스의 비시설화운동이다. 사회에서 신체·정신장애자,
정신병자, 불우아동, 노인 등과 같이 특별 보호가 요구되는 의존집단에 대한
비공식보호의 대안으로서 조직된 공식체계(주:역사적으로 불 때, 공식적인
사회서비스는 사회의존인구들에 대해 지역사회내에서 가족이나 개인이 보호를
분담 가능하도록 조직되기 보다는 가족보호나 자기보호의 대리형태로 조직되어
왔다. 이는 그 전제가 일반 사람들은 스스로 자신을 보호할 수 있는 능력이 있고
비공식체계 내에서 상호 보호를 제공할 수 있으나, 사회의존집단인 소수는
그들을 둘러싼 연결망 자체가 결함이 있는 경우가 많고, 또는 보다 많은 보호를
필요로 하거나 보호에 어려움이 있어 비공식적으로 보호를 주고 받기가 어렵기
때문이다. Bill Jordan(1987), Rethinking Welfare, Oxford: Basil Blackwell
Inc., pp. 197∼198.)는 대규모화됨에 따라 다양한 역기능의 문제점을 표출하게
되었고, 특히 집단시설보호의 영향에 대한 비판은 비시설화 운동을 확대시켰다.
비시설화 운동의 전개는 대규모 비인간적인 시설내에 수용되어 있는 피보호자는
정신적 손상, 독립적인 생활능력 상실, 의존적 생활이 내면화된다는 문제인식에
근거하고 있다. 이에 따라 비시설화운동은 시설규모의 축소를 통한 인간적
보호와 지역 분산화를 촉진하고, 일상생활에 있어서 독립적인 결정을 하도록
격려하며, 시설외의 사람들과 정기적인 접촉을 함으로써 인간관계를 회복하도록
하는 것을 주 목적으로 삼았다.(주:Malcolm Payne(1986), Social Care in the
Community, London: MacMillan Education Ltd., p. 11)
비시설화운동의 확대는 보호가 요구되는 집단을 위한 지역사회내에 보호방법에
대한 관심을 고취시켰다. 이러한 관심은 20세기 초 지방정부위원회가 '근로관
수용 대신 가정적인 서비스 제공'이라는 제안과, 1913년 정신장애법(the Mental
Deficiency Act)이 지역사회내의 정신장애아에 대한 자원봉사와 법적 지도
감독의 제공을 명시하면서 가시화되기 시작했다.(주:Alan Walker(1983), p. 158)
또한 1924∼1926년 왕립조사위원회가 정신질환자와 정신장애아를 돌보는
정신의료 사회사업가에게 가족을 유지하고 환자와 가족을 동시에 보호하도록
지시하였다.
지역사회보호 정책이 명시적으로 형성된 것은 종전후 1946년 커티스 위원회가
결손가정의 아동에 대한 '사적 가정보호'와 소단위 '집단 가정보호'를 제안한
것으로 비롯된다. 이의 영향으로 1948년에 제정된 「아동법」은 지역사회보호
원칙에 기반하고 있다. '지역사회보호(community care)'라는 용어의 공식적
사용은 정신질환자와 정신결함자에 관한 법(1957)을 제정할 당시
왕립조사위원회가 '병원치료에서 지역사회보호로의 이전'을 제안하면서
부터이다.(주:그 당시 '감독'이라는 용어가 정신장애자에게 강한 통제를
의미함을 감안하여 '지역사회 보호'가 대체용어로 사용되었다.) 또한 1959년에
제정된 「정신보건법」의 목표는 병원치료가 불필요한 장애정도가 낮은
정신장애자의 욕구를 충족시킬 수 있는 포괄적인 보호서비스를 수립하는
것이었다.
따라서 그 당시 지역사회보호로의 전환에 있어서 기본원칙은 '제도적인
보호로부터 지역 사회내의 보호를 향하여(from institutional care towards care
in the community)'이었다. 즉 이는 대규모 시설보호에 대한 대안적 형태로서
보다 소규모 단위, 근대화된 시설, 일반 거주지내의 설치, 탈관료적이고
탈권위적인 운영방식을 제시(주:Janet Finch & Dulcie Groves(1984), "Current
Community Care Policies in Britain : Some Implications for Women," Families
& Change : Social Needs and Public Policies, Genovese, R. G.( eds. ), p.
246.) 하는 것으로 시설보호의 역기능적인 측면을 보완하는 방법을 모색한
결과이었다.
1960년대 초부터 지역사회보호의 원칙은 정신장애자 뿐만 아니라 노인,
정신병자, 신체장애자 등 모든 사회의존자에게까지 확대되었으며 이는
「병원계획 보고서」(1962)와 이와 자매보고서라고 불리우는 「건강 및 복지
보고서」(1963)를 통해서 확정수립되었다. 이 두 보고서는 병원제도의 상대적
축소와 지방당국 서비스의 확대가 한 쌍을 이루는 정책을 의미하였다. 전자는
지역사회보호 서비스를 공식화한 반면, 후자는 향후 10년간 지방자치단체의
일선기관에서 수행할 제도의 지침과 세부시행에 대한 안을 제시하여 후에
'community care blue book'으로 불리워졌다.(주:Alan Walker(1983), p. 158.)
분명한 것은 양 보고서에서 제시한 지역사회보호 정책은 지역사회내에서
법정인력들이 제공하는 보호업무를 의미하는 한정된 개념으로 쓰여졌다는
사실이다.(주:Norman Johnson(1987), The Welfare State in Transition : the
Theory and Practice of Welfare Pluralism, Sussex: Wheatsheaf Books, p. 66)
상고한 바와 같이 지역사회보호 정책은 사회의존 인구에 대한 대규모
시설보호가 사회 문제로 등장하여 비시설화 운동이 확대되자 행정수반 내지
행정관료에 의해 주도적으로 형성되었다. 그러나 이 정책은 정책형성 당시부터
정책 개념, 정책의 목적, 구체적인 집행계획에 대한 의사결정과정을 거치지 않은
것은 물론 정책의 집행과정과 평가과정에서 무의사결정으로 일관되는 특징을
보이고 있다.
첫째, 지역사회보호 정책 개념의 무의사결정.정책집행의 실패는 모호하고
명백히 합의된 정의가 없는, 개념 자체에 가치가 부여되어 있는(주:Hillery가
지역사회에 대한 94개의 정의를 분석한 결과 단하나의 공통된 요소-인간을
의미한다-를 제외하고는 다른 어떤 동의된 개념의 요소도 추출할 수 없었음을
밝혔듯이 지역사회라는 용어는 상태학적인, 사회학적, 지리학적 접근에 따라
제각기 다른 개념으로 사용되어 왔다는 것이다. 또한 지역사회라는 용어는 좋고
바람직하고 친밀감, 안정감있는 생활에 대한 막연한 향수와 같은 정서적 감흥을
불러일으키는 가치가 부여된 단어라는 것이다. Elizabeth Wilson(1983),
"Feminism and Social Policy," Social Policy and Social Welfare, Martin
Loney, et. al., ed., p. 40) '지역사회'라는 용어의 오용과 '보호'라는 이념적
용어의 사용(주:공식/비공식제도는 통상적으로 실질적인 도움, 지원, 제공(help,
support, tending)등의 용어가 사용되고 있으나 지역사회보호 정책에서는
예외적으로 'care'(보호)라는 이념적 용어를 사용함으로써 개념의 모호성을 더욱
가중시키고 있다. Titmuss, R. M.(1968), commitment To Welfare, London:
George Allen & Unwin, p. 104.)에서 비롯된다고 지적되고 있다. 정책개념은
기본적으로 지역사회보호 정책과 관련된 핵심법규(Children's Act, 1946; the
National Assistance Act, 1948; the Mental Health Act, 1959; the Health
Services & Public Act, 1968; the Chronically Sick & Disabled Persons Act,
1970)에서조차 용어의 정의가 결한 채로 규정되어 있으며,(Alan Walker( ed.
)(1982), Community Care : The Family, the State, and Social Policy, Oxford:
Basil Blackwell Inc., p. 19.) 지역사회보호 정책 개발과 집행에 책임을 지고
있는 부서에 의해서조차도 사용시기, 적용집단, 실행내용에 있어서 전혀
일관성과 지속성이 결여된 개념으로 사용되었다.
둘째, 정책목적 및 내용에 관한 무의사결정.용어에 대한 모호한 합의는 정책
목적의 모호성과 불확실성을 가져왔으며, 정책의 실행과정에서 제도적인 것과
지역사회의 이익간의 경쟁에 있어서 권력갈등을 초래하였고,(주:Alan
Walker(1989), p. 204) 지역간, 대상집단간 정책내용의 상이성을 가져왔다.
「건강 및 복지 보고서」(1963)만 보더라도 지역사회보호가 노인에 대해서는
가정봉사, 급식 및 세탁서비스 등의 가내지원 형태이었던 반면,
신체장애자에게는 가정간호와 야간보호였고, 정신장애자에게는 시설보호를
포함하는 의미로 쓰여져 서로 상이한 보호내용을 제시하고 있다. 실제적으로
지방정부가 제공하는 전반적인 보호의 수준은 단순히 가내 서비스제공에 그치게
하였으며, 이러한 제한적인 목표나마 집단마다 상이한 형태의 서비스 내용이
제공되는 결과를 가져오게 하였다.
셋째, 집행방법에 관한 무의사결정.지역사회보호는 초기에는 가족, 친족, 이웃
등이 제공하는 비공식 보호에는 거위 관심이 없었으며 단지 지방정부에 의해
제공되는 공식 보호에만 주된 관심을 두었다. 그러나 실제에 있어서
공식보호자체에 대해서도 구체적인 실행계획이 수립되어 있지 않았다. 즉
공식보호 제도에 대한 요구의 규모가 어느 정도인지 파악된 적이 없었으며,
공식보호가 달성될 수 있는 방법에 대해서도 합의된 바는 없었다.(주:Alan
Walker(1983), p. 159) 또한 공식 보호의 기준에 대한 논의도 대부분 연간
지출액, 인구 1천명당 직원수, 시설의 물리적 환경 등과 관련된 자원의 투입에
관한 기준이었고, 서비스 산출에 대한 협의가 없었기 때문에 그에 관한 지침이나
기준의 검토는 없었다.(주:Vic George & Paul Wilding(1984), The Impact of
Social Policy, London : Routledge & Kegan Paul, p. 56.) 또한 지역사회
중심의 보호서비스를 강화한다는 의미에서 중앙부서에서는 최소한의 요구 수준만
정하고, 다만 각 지방정부에서 개별적으로 정한 보호의 범위나 향후 계획을 보고
받는 상향식 운영방식을 취했다. 이러한 사실은 지역사회보호 정책에 있어서
정책실행을 위한 최소한의 의지도 결여되어 있음을 시사한다.
2. 정책 변환기(1970∼1978년)
화해적 청치구조의 토대하에 1970년대 초반까지 영국은 연평균 2.9%의 높은
경제성장률, 5.9%의 낮은 인플레, 2.0%라는 낮은 실업률을 기록하는 등 높은
수준의 안정적인 경제성장을 구가할 수 있었으며, 이에 기초해 자연히 국가의
복지비 지출도 급상승하여 1960년대에 GDP 대비 12.4%이던 것이 1970년대 중반에
오면 19.6%(1975)에까지 오른다. 그러나 1973년 무려 5배의 유가상승을 가져온
오일쇼크는 30년간 지속시켜온 자본주의의 안정적 체제를 근원적으로 붕괴시키는
작용을 하게 되고 그로 인해 국가-자본-노동간의 화해적 정치구조에 치명적인
영향을 가져오는 계기를 맞는다.
지역사회보호 정책은 1970년대에 들어와 계속적인 변환이 이루어진다. 이는
지역사회보호 정책의 개념에 중대 변화를 가져온 「Seebohm보고서」와 70년대
중반이후 계속되는 국가의 경제적 침체가 맞물려 발생되게 된다.
1970년「Seebohm보고서」의 제안(주:1964년 집권한 노동당 내각은 기능적,
정서적 의존이 영국국민의 '국민최저의 보장'에서 제외될 수 없다는 논의에
부응하여 1965년 「Seebohm 위원회」를 구성하여 대인복지서비스 전반에 걸친
개선방안을 연구, 1968년 보고서를 제출토록 한다.)에 기초한 지방자치단체
사회서비스법(Local Authorities Social Security Act)의 제정으로 지방정부내에
독립되고 일원화된 사회서비스국(Social Service Department: LASSD)이 설치되어
그간 행정적으로 분절되고, 대상별로 전문화되어 제공되던 대인복지서비스가
통합되고 일원화된 서비스 전달체계를 갖게 된다.(주:중앙정부내에서도 그전까지
보건서비스의 일부로, 또는 부분적으로는 내무부, 교육부 업무의 일부로
단편적으로 관장되어 오던 다양한 대인복지서비스가 행정적으로 재조직,
통합되게 되었다. 1971년에는 내무부의 아동보호서비스가 이관되었고,
1974년에는 교육과학부의 학교보건서비스 책임도 이전받았다. 이렇게 중앙의
보건사회보장성(DHSS) 내에서 보건과 대인복지서비스 책임이 집중됨으로써 노인,
병자, 불우아동 등의 보호에 대한 보편주의적이고 통합된 정책개발이 가능하게
되었다.) 비로소 사회의존인구의 기능적, 정서적 의존이 보편적인 욕구로
인정받게 되어 일견 지역사회보호 정책이 잠시 확대 정착화되는 듯한 계기를
맞는다.
그러나 동 보고서는 제5의 사회서비스인 대인복지서비스 체계를 제안함에
있어서 가족중심, 지역사회중심 서비스라는 철학적 기초위에 다른
사회서비스와는 달리 그 행정책임을 지방자치단체에게 위임하는 방식을 제안하여
실질적이고 일관된 정책을 확대하는데 근본적인 제한점을 내포하게 한다. 이에
따라 중앙정부에서 보건서비스와 소득보장, 대인복지서비스를 동시에 관장하고
있는 보건사회보장성(DHSS)은 종래에 보건서비스나 소득보장에 있어서는 주로
중앙정부의 책임으로 지방자치단체의 행정적인 관여가 거의 없는 통합
행정체계를 구축하여 운영해 왔으나, 대인복지서비스에 관하여는 예외로 중앙의
DHSS는 단지 국가적인 정책을 수립하고 지침을 마련하며, 지방자치단체의 수준과
예산집행을 감독하는 기능만을 수행하도록 하고, 지방정부의 LASSD에게 비록
재정적으로 보조를 준다하더라도 중앙정부로부터 행정적인 자율성을 부여하여
지역사회에 대한 서비스공급책임자가 되도록 하는 지방분립체계를 구축하였다.
이와 같은 지방정부 중심의 대인 복지서비스는 차후에 공공지출의 삭감으로 각
지역내의 재정적 여력 및 자원동원 능력에 전적으로 좌우되자 지역간,
대상집단간 보호수준과 내용의 격차 및 상이성을 더욱 심화시키는 근본 원인이
되게 하였다.
애초에 지역사회보호 정책은 시설보호에 대한 전면부정이 아니라
시설보호까지도 포함하는 모든 형태의 보호를 포괄하는 의미였으며 보다
직접적으로 각 지역내의 보건의료기관 및 복지기관이 제공하기에 적합한
보호,(주:Alan Walker(1983), p. 158.) 여성이 절대다수를 구성하는 비공식
인력이 아닌 국가의 직원인 법정인력이 제공하는 보호서비스를 의미하였다. 즉
정책형성기의 지역사회보호의 개념은 격리되었던 시설로부터 '지역사회내의
보호(care in the community)'라는 의미로 '보호장소'가 중심 개념이었다.
그러나 「Seebohm보고서」의 영향(주:본 보고서는 '지역사회보호는 병원 및
거주치료가정의 외부에서 주어지는 치료와 보호'라는 제한된 개념으로 사용되는
것은 불행한 사실이라고 지적하면서 다음과 같은 새로운 의미를 부여하였다.
첫째, 지역사회 내에서 서비스가 조직되는 것이 시설보다 양질의 보호를
제공하는 것이며 둘째, 서비스를 제공함에 있어서 사회 개인의 문제보다 가족을
단위로 다루어야 함이 중요하다는 것이고 셋째, 지역사회주민이 직접 서비스의
제공과 그 조직에 참여할 수 있도록 하여야 하며 넷째, 민간봉사단체의 활동도
법정서비스의 도움과 협력으로 증대될 수 있게 하여야 한다는 것이다.
Walker(1983), p. 160 ; Payne(1986), p. 12)으로 보호서비스가 법정인력에 의해
제공되는 것보다는 피보호자의 비공식 연결망에 속한 가족, 친족, 이웃과
자발적인 자원봉사자 등에 의해 주어지는 것이 바람직하다는 주장으로
지역사회보호는 '지역사회에 의한 보호(care by the community)'라는
'보호자원'의 개념으로 변환되기 시작한다.(주:'지역사회내의 보호'와
'지역사회에 의한 보호'에 대해 최초로 논의한 Michael Bayley(1973)에 의하면
전자는 단순히 개인을 격리된 시설보호로부터 지역사회로 환원된 것 이상의
의미가 아닌 반면 후자는 피보호자와 인접한 개인 및 집단에 의해 보호 또는
재정지원이 개입되는 것을 의미한다. Finch & Groves(1984), p. 246, p. 248.)
특히 1970년 법 제정후 3개월만에 있었던 총선거에서 노동당은 패하고
보수당이 집권하면서 이러한 '보호장소'에서 '보호자원'으로 전환된 의미의
지역사회보호 정책이 본격적으로 강조되기 시작한다. 또한 1970년대 중반부터
시작된 국가재정위기로 인한 경제정책의 실패는 결국 영국의 노동당과 보수당
모두 공공재정 지출삭감을 위한 대안을 찾게 하였고 바로 사회서비스 제도에
있어서 저비용의 해결책을 구하던 중 지역사회 보호는 매우 편리한 전략으로
등장, 이용되고 있다. 즉 정부의 재정적 부담을 비공식 연결망과 민간의 자발적
기여로 이전시키는 전략에 의한 비용절감의 효과를 거두고 노동당과 보수당 양대
정당 모두 '보호자원의 개념'으로서의 지역사회보호 정책의 중요성에 대한
합의를 더욱 공고히 시키는 계기가 되었다.(주:Finch & Groves(1984), p. 249.)
1977년 노동당의 David Ennals 사회서비스성 장관은 "현재의 정부는 사회의
연약함과 취약함을 예방하는 정책의 요구위에 당선되었으며…이 정책의 성패는
그들(사회의존자)이 얼마나 공적 보호로부터 독립하여 그들 자신의 노력으로
지역사회보호 정책에 기여하는가에 달려 있으며 정치가, 사회사업가를 포함한
우리 모두는 이를 위한 교육자적인 역할을 담당해야만 한다"고
선언하였다.(주:Alan Walker(1983), p. 157)
이와 같이 1970년대부터 전화된 지역사회보호 정책의 개념은 단순한 개념
전환의 차원을 넘어 정책의 실행에 있어서는 보호자원의 전환과 정책 주체의
이전도 동시에 의미하였다. 즉, 이전에는 사회의존 인구에 대하여 국가의 공식
보호가 주된 자원이었으나 70년대 이후는 비공식 보호망이 중요자원으로
인식되는 자원의 이전, 사회의존 인구에 대한 보호의 주된 주체와 책임이
정부로부터 비공식 연결망(특히 여성)과 민간복지부문으로 이전되는 정책 주체의
이전을 동시에 가져와, 결과적으로 보호업무와 책임에 있어서 국가와 가족(여성)
및 민간복지부문간에, 또는 비공식 부문과 공식 부문간의 새로운 관계를
형성함을 의미하는 정책적 함의를 지닌다.
위에서 지적한 정책의 중대한 변환은 기본적으로 지역사회 보호 정책의
확대과정에 있어서도 정책 개념의 명백한 정의, 목적, 집행방법에 대한 구체적인
의사결정을 지속적으로 유보한 채, 외적으로는 이상적인 지역사회 건설이라는
막연한 환상에 그러나 내적으로는 전적으로 무임 여성노동력에 의존하여 정책을
시행한 결과에 기인하다고 볼 수 있다.
3. 정책 정체기(1979년 이후)
1970년 후반부터 시작한 경제성장의 둔화, 상승하는 인플레와 실업률이라는
악조건위에 1979년 노동당 정부가 실각하고 대처가 이끄는 보수당 정부가
수립되자 보수회귀의 흐름이 본격화되기 시작한다. '신우파(new right)' 혹은
'신보수주의(neo-conservatism)'로 불리우는 보수세력은 1973년 오일쇼크 이후의
국가 경제위기가 오직 유가상승이라는 외부적 요인에 의해서만 기인한 것이
아니라 근본적으로는 자유시장 기제의 작동을 왜곡하는 국가의 경제개입과
복지개입이라는 내적 요인에서부터 비롯되었다고 주장한다. 따라서 이들은
국가에 의한 경제개입과 복지개입을 모두 비판하고 궁극적으로는 복지국가의
해체를 통해 자유시장의 체제를 확고히 하려는 이론적, 이데올로기적 공세를
집요하게 전개해 왔다. 구체적으로 영국은 1980년 이후 주택, 교육, 의료,
실업수당, 공적부조, 연금, 기타 이전지출에 대한 대대적인 삭감을
시도하였다.(주:김태성, 성경륭(1993), pp. 116∼117)
지역사회보호 정책에 전후 합의가 파괴된 징후는 1979년 대처정부 출범 이후
곧 명백해 진다. 1979년에 재무성이 발간한 제1차 공공지출백서와 대처정부의 첫
사회서비스담당 국무대신(Secretary of State for Social Services)인 Patric
Jenkin이 1980년 지방의 사회서비스 부장들에 대한 연설-"대인복지서비스에 대한
정부의 기본적 접근은 사회보호의 최일선의 제공자는 이제까지 가족과
지역사회라고 보며 이는 앞으로도 계속될 것이다"-은 모두 과거에
사회의존인구를 보호하기 위해 정부가 수행했던 범주를 급격히 철퇴함을 강력히
시사하였다. 특히 Jenkin은 보건서비스는 다른 대안이 없으나 대인복지서비스의
경우 자원봉사자, 이웃, 자조에 의한 보호 등과 같은 준 공식적 보호로 가능하고
이는 계속적으로 증대될 가능성도 내포하고 있다는 점을 내세워
대인복지서비스에 대한 우선적인 공공재정비용의 삭감과 장기요양병원의 폐쇄를
정당화하였다.(주:Alan Walker(1989), pp. 203∼213.)
1980년대의 지역사회보호 정책에 대한 가장 현저한 정부의 전략은
지역사회보호에 대한 재정의, 민간부문의 강조를 통한 재정삭감, '보호자원'의
개념으로의 지역사회보호를 증진시키기 위한 사회서비스부의 잔여적 역할 규정
등에서 나타나고 있다.(Alan Walker(1989), p. 203.)
첫째, 개념의 재정의 1981년 DHSS가 발간한 정부백서(Growing Older)는
지역사회에 있어서 보호란 지역사회에 의한 보호를 의미하는 것으로 즉
'보호장소'가 아닌 '보호자원'의 개념으로서의 지역사회보호 정책이 증대되어야
한다고 분명히 밝혔으며, 이러한 '보호자원'으로서의 지역사회보호 정책의
개념은 DHSS가 Peter Barclay를 의장으로 하는 사회사업가의 역할과 과업에 대한
연구모임을 구성하여 1982년에 제출한 「Barclay 보고서」에 의해 더욱 강화되는
계기를 맞는다.(주:동 보고서는 대부분의 사회보호가 의존자의 가족이나
이웃(비공식보호)에 의해 제공되고 있으며, 유사한 어려움을 갖고 있는 집단
혹은 공식적으로 조직화된 자원봉사자(기관)에 의해 보조받고 있음(상호부조)을
밝히는 한편, 기존의 사회사업가 또는 사회서비스는 이들 다양한 자원을
공식적으로 연결시키고 지역내의 자원과 비공식적 지원망을 조직하고 통합하는
기능을 수행하지 못하고 있다고 지적하면서, 지역사회보호는 지역내 다양한
지원자원의 효과적인 활용과 통합적 연계를 통해 공식 서비스에 대한 의존을
감소시켜야 함을 강조하였다. 이와같은 아이디어는 보수 정부에게 적극적으로
수용되어 국가의 사회서비스 자원은 비적합한 것이기 때문에 비공식적인
지역사회에 의한 보호가 보다 핵심적인 요소로 간주된다. Payne(1989), pp.
15∼16.)
둘째, 민영화(privatization)의 강조. 보호자원으로서의 지역사회보호 정책의
강조는 신보수주의 세력이 집권하면서 본격적으로 추진하고 있는 복지제공에
있어서 민간부문의 역할 강조와 그 궤를 함께 한다. 대처정부 집권초기부터
DHSS는 종래에 공적 부문이었던 시설보호의 급여에 있어서조차 민간부문으로
이동을 촉진하는 방향으로 나아가고 있다. 이는 공적 부문에 있어서는
지방정부가 활용할 수 있는 자원을 1979∼1980년에는 4.7%, 1980∼1981년에는
6.7%까지 삭감하는 한편 민간이 운영하는 거택가정과 간호가정에 대해서는
보충급여의 형태로 총 보호비용의 지불을 허락하고, 심지어 지방사무소에게 해당
지역의 재택수당비 기준설정의 권한을 부여하는, 소위 공적 부문에는 채찍을,
사적 부문에는 당근을 주는 방식으로 나타난다.
셋째, 사회서비스부의 잔여화.Jenkin의 후임자인 Norman Fowler
사회서비스담당 국무대신은 1984년 Buxton에서 개최된 Joint Social Service
Conference에서 지방정부 사회서비스부의 역할이 법정서비스를 전달하는 것은
일부이고 오히려 민간기관과 기타 비공식 부문에 의해 제공되는 모든
제반서비스의 최대한 참여를 위해 이를 지원하고 개발하는 데 있음을 강조하여
보호서비스 제공에 대한 사회서비스부의 역할을 잔여화하고 있음을 분명히
밝혔다. 이에 따라 DHSS는 1984년부터 비공식 보호와 자발적 보호를 증대시키는
방법을 통하여 사회의존 욕구를 충족시키고자 Opportunities for Volunteering,
Voluntary Projects Programme, the Community Programme등과 같은 임시고용
프로그램을 개발 지원하고 있다.
결론적으로 1980년대의 지역사회보호 정책은 1979년 이후 대처정부를 지배하고
있는 '신 자유주의 철학'이 표방하고 있는 4가지 핵심요소의 구체적인
실현이라고 볼 수 있다. 즉 첫째, 복지국가의 공공지출 반대(Walker, 1982)
둘째, 자조집단과 가족지원의 강조 증가(Wilson, 1982) 셋째, 시장의 확대와
사회관계의 상품화(Le Grand & Robinson, 1984) 넷째, 사회민주주의 합의의
전반적 붕괴(Gamble, 1987) 등이다.(주:Alan Walker(1989), p. 204)
이러한 정책은 1980년대 지역사회보호 정책의 주요 계획자인 사회서비스
국무대신 Jenkin과 Norman Fowler에 의해 전개되고, 보건사회보장성의
고급관료의 공식 성명에 의해 반복돼온 과정이었다. 즉 1980년대의 지역사회보호
정책은 그 이전의 집행과정에 있어서 의사결정을 지속적으로 유보시키던
방법에서 전환하여 강력한 보수세력이 지배세력화 되자 그들이 추구하고 있는
가치와 이익에 부합되는 방향으로 정책을 독점적으로 결정하여 수단화하는
신엘리트주의로서의 무의사결정의 또 다른 특징을 보이고 있다.
이상에서 논의된 지역사회보호 정책의 전개과정을 요약하면<표3-1>과 같다.
<표3-1> 지역사회보호 정책의 전개과정
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구분 정책형성기 정책변환기 정책정체기
(1946∼1970년) (1970∼1978년) (1979년 이후)
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ｏ정책의 개념 지역내의 보호 지역에 의한 보호로 변화 지역에 의한 보호
(장소의 개념) (장소→자원의 개념) (자원의 개념)
ｏ정책의 목적 시설보호 보완 시설보호 대치 국가 재정부담 완화
ｏ정책 대상자 지역내에서 보호 모든 사회의존자 특수욕구를 가진
가능한 경증의 보편성→선별성 사회 의존자,
의존자 보호대상 선별성
선별성
ｏ서비스 내용 지역간, 대상 지역간, 대상 집단간 지역간, 대상
집단간 상이/ 상이/단편성 집단간 상이/단편성
단편성
ｏ전달체계
-행정체계의 지역단위별 분립 지역단위별 분립 지역단위별 분립
성격
-집행방향 지방→중앙으로 상향식 상향식/하향식
상향식 이중구조
-주요인력 법정인력 법정인력과 일반여성 일반여성
공동참여
ｏ재정 국가재정 개입 국가재정 감소, 국가재정 중립,
확대시도 수익자부담 증가 시작 수익자부담 급증
ｏ주요정책과정 행정수반, 행정수반, 행정관료 주도 행정수반, 행정관료
참여자 행정관료 주도 주도
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ｏ사회경제적 안정적 경제성장 경제위기 봉착 스태그플레이션
여건 지속
ｏ정치적 환경 화해적 정치구조 화해적 정치구조 동의의 정치 와해
동의의 정치실현 동의의 정치실현
ｏ집권당 노동당(1945-1950)보수당(1970∼1974) 보수당(1979∼현재)
노동당(1952-1964)노동당(1974∼1979)
노동당(1964-1970)
ｏ타 사회정책 확대기 정착기 정체기
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Ⅳ. 지역사회보호 정책의 실증적 비판
지역사회 보호 정책이 이념상의 정책이고 그 전제에 있어서 평등성이 결여되어
있으며 그 결과 실행에 크게 실패했다는 실증적 비판의 핵심적 요소를 평등성,
적절성 및 효율성의 측면으로 대별하여 보면 다음과 같다.
1.평등성
지역사회보호 정책의 평등성과 관련된 논의의 주된 요소는 정책의 기본전제가
내포하고 있는 성별 불평등성에 대한 여성학적 관점에서의 비판이 주류를
이룬다.
사회의존인구를 위한 제도적인 보호가 마련되어 있지 않거나 축소되어 이용이
불가능할 때, 이들 의존인구가 거주하고 있는 가정은 필연적으로 보호를 스스로
제공해야 하며, 때로는 장애정도에 따라 상당수준의 보조도 제공해야 하는
문제가 현실적인 문제로 부각된다. 종래에 시설 및 기관에서는 임금을 받던
직원들이 제공했던 최일선의 보호업무를 이제 누가 수행하고 있는가, 보호업무에
대한 보상은 어느 정도의 수준으로 주어지고 있는가라는 질문을 야기시키며 이에
관한 답변은 필연적으로 여성과 관련되기 때문이다.
지역사회보호 정책에 대한 여성학적인 관점에서의 비판은 크게 세가지로
요약된다.
첫째, 지역사회보호 정책의 기본전제가 내포하고 있는 불평등한
성별노동분업이다. 지역사회보호 정책은 기본적으로 '여성은 보호업무의
일차적인 책임자이고 여성들은 이러한 희생을 감수할 수 있도록 사회화되어
있다'고 전제하고 그 역할을 강조하고 있다. 기본전제는 보통 명시적이기보다는
'비공식적 연결망'이라는 이름으로 암묵적으로 주어졌다. 즉 보호업무의
수행자는 보호대상자의 가족, 친척, 친구, 이웃과 같은 친인척(간혹
자원봉사자)으로 명시하고 있으나, 실질적으로 친척, 종족, 종교집단에서
서비스가 주어지고 이웃이 대신하다고 해도 이는 분명 여성의 활동이 주를
이루어 왔기 때문이다.(주:Finch & Groves(1984), p. 249) 이는 그간
복지국가로의 발전과정에서 사회의존인구에 대해 제도화를 통하여 국가와 여성이
분담하였던 보호업무를 다시 여성에게 책임을 되돌리는 것이며 이러한 정책을
통하여 가족과 사회내에서의 불평등한 성별노동분업의 영속화 및 여성에 대한
과중한 노동부담을 강화한다는 측면에서 강하게 비판받고 있다.(주:Alan
Walker(1982), p. 34)
둘째, 여성은 임금노동보다는 무임금노동의 종사라는 검토하지 않은
기본전제가 내포하는 기회의 불평등성에 대한 비판이다. 비록 여성의
경제활동참가율이 증대되고 있으나 아직은 남성보다는 그 비율이 낮고, 여성은
보호자로서 사회화되었다는 전제하에 여성을 가정으로 복귀시키고자 보수정부는
가족을 지원하고 가족정책을 개발시켜왔으며 지역사회 보호정책을 전개하고
있는데 이는 보수적 합의를 극대화시킨 결과이다.
실질적으로 1979년 영국의 총가구조사 결과에 의하면 24∼34세 연령층에 속한
여성의 59%, 35∼44세 여성의 70%, 45∼54세 여성의 69%, 55∼59세 여성의 57%가
임금노동에 종사하고 있는 것으로 나타났다. 이와 같이 실제에 있어서 많은
여성들이 임금노동에 종사하고 있고 이들의 임금이 가구경제에서 중요한 위치를
점하고 있으나 정책결정자들은 이러한 사실을 의도적으로 묵인하고 정책을
집행하고 있다고 비판하고 있다.(주:Finch & Groves(1984), p. 253.)
셋째, 여성의 노동가치에 대한 불평등한 대우.지역사회보호 업무가 초기에는
각 지방 자치단체에 속한 법정인력에 의해 제공되도록 명시되어 있었으나 정책의
변환에 따라 실질적인 보호제공자는 의존자의 가족 또는 친인척중 여성이
되었다. 그러나 이들 비공식보호망에 속한 여성이 제공하는 보호업무에 대한
경제적 보상은 거의 없거나, 매우 저렴한 수준에서 주어지고 있어 여성의
노동가치를 인정하지 않고 있다.
극단적인 예로, 1975년에 시작된 병약자보호수당(invalid care allowance)의
경우 그 수급자격 요건을 사회의존자를 보호하기 위해 '취업을 포기한
독신여성'에게 주로 한정시켰다. 즉 이 제도는 남편이 있는 유배우여성,
과부연금의 수급권자인 과부나 이혼여성중 전남편으로부터 생계보조비를 받고
있는 이혼녀에게는 모두 자격을 주지 않았다. 이는 기본적으로 기혼여성은
남성에게 경제적으로 의존하고 있다는 전제, 환언하면 '남성은 가구의
생계책임자이고 여성의 그에 경제적 의존자이며 동시에 보호역할의
주책임자'라는 가족이라는 사적인 영역내에서의 성별분업체계를 공적인
영역으로까지 확대 적용한 결과에 기인한다.(Finch & Groves(1984), pp.
251∼253) 또한 이는 민간 거택가정에서 제공되는 보호 서비스에 대해서는
국가가 막대한 비용을 지불하는 것과 큰 대조를 이루고 있다.
이에 따라 기혼 취업여성이 가족내 의존자가 있어 필연적으로 보호업무를
제공해야 하거나 제공하도록 강요되는 여건에 처해 있으나 비공식 보호망을 통해
적합한 보호자를 구할 수 없는 경우 사적인 비용을 지불하고 대리보호자를
고용하거나, 취업여성 자신이 경제활동을 포기해야 하는 갈등상황에 놓이게
된다. 이와 같은 갈등상황은 만성적인 의존자가 있는 가족이나 특히 빈곤가정의
경우 더욱 심화된다. 대부분의 빈곤가정은 그 가족을 둘러싸고 있는
비공식보호망 자체가 열악하고, 사적인 대리보호자에 대한 비용의 지불능력이
없으며, 여성이 가족생계비의 주수입원이 되기 때문에 취업을 포기할 수 없이
부득불 의존자에 대한 보호를 포기하고 방치하게 된다는 것이다. 이와 같이
보호업무의 가치를 사회적으로 인정하지 않은 결과 개별 가족경제에 큰 부담을
주고, 빈곤가정의 빈곤화를 더욱 가속화하여 소득계층간 불평등을 심화시키며,
여성의 취업활동을 억제하여 여성은 사적 영역의 무임금노동자, 남성은 공적
영역의 임금노동자로 분리하는 성별노동분업을 지속시키게 한다는 것이다.
지역사회보호 정책이 종국적으로는 여성을 보호업무의 주된 책임자로 상정하고
그 책임을 전가한 결과 여성이 정책의 주된 피해자가 되고 있다는 실증자료는
매우 풍부하다. 대표적인 예로 「Select 보고서」는 만성적 의존인구를 보호하는
데에 있어서 가족에게 과중한 보호업무가 부담되고 있으나 의존자의 친구, 이웃,
자원봉사자는 물론 의존자의 확대가족내에 속한 친척조차도 실질적으로 의존자의
일상생활에서 필수적으로 요구되는 보호를 제공했다는 증거가 없음을 밝혔다.
그대신 보호업무의 부담은 의존자의 모(母)인 여성에게 전적으로 부과되고 있고
결과적으로는 의존자를 둔 가족의 경우 현저한 재정적, 신체적, 정서적 비용의
손실을 가져오고 있음을 경험적 자료로 밝혔다. 그 이외에 많은 연구들(EOC,
1982;Wilson, 1983…)도 이와 동일한 사실을 객관적 자료로 증명하였으며 특히
경제활동참여율이 가장 높은 중년계층의 여성들은 자녀, 또는 부모로부터의
직·간접적인 보호요구와 자신의 가정밖의 임금노동의 요구 사이에서 끊임없는
갈등을 겪고 있는 것으로 지적하였다.(주:Gillian Dalley(1988), Ideologies of
Caring: Rethinking Community and Collectivism, London: MacMillan Education
Ltd., p. 7.)
또한 많은 실증적 연구들은 지역사회보호 정책이 기본적으로 인구의 노령화,
소자녀출산에 따른 인구구조의 변동, 핵가족화, 이혼율 및 편부모 가족의 증가에
기인한 가족구조의 변화 등과 같은 인구사회학적인 변수는 물론, 정책이
보호업무의 주수행자로 암묵적으로 상정한 기혼여성의 경제활동참가율의
증가추세를 전혀 고려하지 않고 무시한 채 고안되었으며, 시행과정에서도 여성이
행하는 보호업무 수행에 대해서는 경제적 보상을 하지 않은 결과, 보호업무
수행의 기피와 그로 인한 보호역할 수행자의 절대부족 현상이 나타남을 밝히면서
결과적으로는 지역사회보호는 실제적으로는 이루어지지 않고 있는 보호의
비현실성 및 그로 인한 사회의존인구에 대한 사회적 방치를 지적하고
있다.(주:Finch & Groves(1984), pp. 250∼253.)
2.적절성
지역사회 보호 정책은 대인복지서비스가 확대되면서 사회의존자에 대한
보호서비스의 질을 제고시킬 수 있는 결과를 가져올 수 있을 것으로 기대되었다.
그러나 실행단계에 있어서 법정인력의 배치증대나 서비스예산에 대한 투입이
실질적으로 이루어지지 않았고, 이면적으로 여성에게 보호제공자로서의 역할만을
요구한 결과 보호서비스의 수준은 거의 향상되지 않았으며 오히려 저하되었다는
비판을 받고 있다.
노인에 대한 지역사회보호 정책은 노인들의 절대다수가 정부의 법정서비스나
민간서비스에 의존하기보다는 그들 자신의 집에서 친척, 친구, 이웃의 지원을
받도록 장려되었다. 그러나 1953년에서 1981년까지의 보건사회보장성의
심의자료에 의하면 노인에 대한 서비스 중 통원시설을 제외하면 가정봉사,
가정간호, 급식제공 등 모든 서비스에서 중앙정부의 최소한의 지침에도
미달되었다. 예를 들어 노인인구 1천명당 반 이상이 가정봉사를 요구하고
있었으나 동 기간동안 가정봉사원의 수는 기존의 3배만 증대되어, 가정봉사를
요구한 노인의 8.9%만이 실제로 가정봉사서비스를 제공받았다. 게다가, 노인들
중 가장 도움이 많이 요구되는 85세 이상의 노인들 중에서도 단지 27%가, 누워서
거동이 불가능한 노인 중 31%, 단독거주노인 중 19%만이 가정봉사서비스를 받은
것으로 나타났다. 이와 같은 보호 서비스의 저하는 가정간호 내지
급식서비스에서는 더욱 현저한 것으로 나타났다.
한편 지역사회보호의 지속적인 강조에도 불구하고 실질적으로 보호서비스를
제공할 여성인력의 경제활동참가율의 지속적인 증가와 보호서비스 제공에 대한
무보수는 여성으로 하여금 보호서비스 제공을 기피하게 하여 결과적으로
시설에서 보호받고 있는 노인들의 수를 크게 감소시키지 못했으며, 동시에
개인가정에서의 보호의 수준도 기대했던 것만큼 높지 않은 것으로 나타났다.
이는 가능한한 노인들로 하여금 그들 자신의 집에서 독립된 생활을 유지하고
지역사회에서 더 이상 독립적으로 살아갈 수 없는 사람들에 한해서만 시설보호를
제공코자 하는 정부정책의 목표는 달성되지 못한 채로 남았음을 예시하고
있다.(주:George & Wilding(1984), pp. 59∼60)
특히 사회서비스에서 가장 낙인찍히고 격리되어 있던 정신장애자 집단이나
정신질환자 집단에 대한 지역사회보호 정책은 보다 모호하였고 분명한 계획이
수립되지 않은 상태에서 시행되었고 실제에 있어서 이들 집단에 대한 비공식
보호망 또는 민간부문에서의 기피와 실질적인 자원제약으로 지역사회보호는
이루어지지 않았다.(주:Alan Walker(1983), p. 160.)
1980년대 이후 DHSS가 종래의 공적 부문이었던 시설보호의 민영화를 장려한
이후 지역사회보호의 수준은 더욱 위기를 맞고 있다. 민영화의 초기에는
이용자의 선택의 폭이 확대되어 보호서비스에 있어서 질적 수준이 제고되리라
기대되었으나 1986년 조사에 의하면 이용자가 민간 거택보호 가정을 선택하는
것이 아니라 오히려 거택가정에 의해 이용자가 선택되는 역선택 현상-중증의
장애자 및 장기요양자 기피-이 나타났다(ADSS 조사, 1986). 이러한
민간거택가정의 피보호자 역선택으로 말미암아 중증 또는 장기 요양자는 개별
가정의 전문적인 보호능력이 없는 일반여성의 책임으로 되돌려지는 결과를
초래하여 종국적으로 극단적인 보호의 비적절성을 노출시키게 되었다. 이외에도
민간거택보호 가정의 균점이라는 기본적 자원결핍 문제와 보호 가정의 열악한
물리적 환경, 피보호자에 대한 학대, 약물, 오용, 공포감 조장, 불결한 위생,
화재위험 등 다양하고도 복잡한 문제가 많으나 국가가 이에 대해 적절한 통제를
할 수 없는 여건과 맞물려(Harman & Lowe, 1986;Holms & Johnson,
1988),(주:Alan Walker(1989), pp. 207∼210.) 모두 여성에게 묵시적 또는
간접적으로 보호역할 수행을 요구하고 있다.
3. 효율성
지역사회보호가 시설보호보다 경제적이라고 보는 관점은 세가지 가정에
기초하고 있다.
첫째, 사람들이 보다 개별적으로 돌본다. 둘째, 대규모시설의 운영에 투입되는
막대한 비용을 절감시킨다. 셋째, 지역사회가 참여하므로 어떤 유형의 지원이나
보호가 있을 것이며, 비급여성 인력인 외부자, 즉 여성에 의해 인간적 도움이
있을 것이라는 가정이다
그러나 실제에 있어서 '지역사회보호가 경제적이다'라는 전제는 예방을 위한
사회서비스의 확대와 이를 위한 자원의 재배치라는 필수조건이 충족되었을 때만
증명되는데, 지역 사회보호가 '보호자원'의 개념으로 전환되면서 모든 제도는
기관중심단위 혹은 지역사회 중심 단위로 전환되어 사회서비스는 자원전환의
어려움에 당면하게 되었다. 이는 각 전문 분야별 상이한 상부기관의 통제하에서
자원의 전이를 금지하는 다른 행정감독을 받게 되었다는
의미이며,(주:Payne(1986), p. 13.) 직접적으로는 자원에 대한 권력갈등이
발생되었음을 의미하여 자원전환이나 사회서비스의 확대도 이루어지지 않았다.
최근 지방정부의 보건 및 사회서비스 지출액을 조사한 연구결과에 의하면 노인
및 정신장애자를 위한 총지출액 중 응급의료비와 일차의료비를 제외하고도 병원
등과 같은 시설보호에 지출된 비용은 73%인 반면 단지 18%만 지역사회보호
서비스 제공에 사용되었다. 이는 당초에 지역사회보호 정책이 의도하였던 자원의
재배치를 통한 경제적 목표가 실패하였음을 예시하고 있다.(주:Alan
Walker(1989), p. 206.)
더구나 1980년대 보수정부가 시설보호의 민영화를 장려한 이후 지역사회보호의
경제적 효과는 전면 실패한 것으로 반증되었다. 즉 DHSS는 민간 거택가정과
간호가정에 대해 소득지원(보충급여)의 형태로 총보호비용의 지불을 허락했을
뿐만 아니라 지방사무소가 해당지역의 숙박비 기준설정의 권한을 갖게 하였다.
그 결과 노인 및 신체·정신장애자를 위한 민간보호시설이 1979년에서
1984년사이에 97%로 2배나 증가하게 되었으며, 그로 인해 재정지출이 1978년에
6백만 파운드였던 것이 1986년에는 4억 6천만 파운드로 급증하였다. 민간
거택가정에서 도움을 받고 있는 인구도 1979년 14%에서 1984년에는 35%로
1987년에는 54%로 증가한 결과를 초래하였다. 이에 따라 정부는 1984년부터
숙박비의 동결과 재고를 계속 반복해오는 등 재정지출의 억제를 위해 다양한
노력을 기울이나 이에 대한 해결책은 현재로서는 요원한 것으로 평가되고
있다.(Alan Walker(1989),pp. 207∼208.)
더욱 중요한 사실은 지역사회보호 정책이 보호의 비용을 감소시켰다는 주장은
실제에 있어서는 비용감소가 아닌, 상고한 바와 같이 민간거택가정이 제공하는
서비스에 대해서만 비용을 지불하고 대다수 사적인 가정에서 보호업무를
제공하는 여성에게 대해서는 보수를 지불하지 않은, 다시 말하면 단지
보호비용을 여성이나 가족에게 무상전가한 데서 얻어진 효과만을 고려한 잘못된
평가라는 비판이다. 또한 의존인구에게 보호를 제공하는 여성이나 가족이 갖게
되는 신체적 부담, 정신적 긴장, 다른 임금노동 업무에서의 손실 등의 직접적인
손실비용과 보호제공자의 가족관계 및 여가생활 등 사회생활 전반에 걸쳐서
나타나는 실질적 기회비용이 손실은 전혀 고려하지 않은 데에 기인한 오차라는
비판이다.
Ⅴ. 결론
본 연구는 최근 우리사회에서 지역사회보호 정책이 도입되는 양상이
서구에서와 유사하게 정치적·경제적 가치만을 우선적으로 고려하는 외피상의
정책이 되고 있어, 그간 최소한의 선별주의 원칙을 고수하고 있던
사회복지서비스의 발전에 더욱 부(負)적인 방향으로 작용하고 있으며, 정책에
있어서 성적 불평등성을 보다 심화시키게 될 위험성이 높다는 문제인식에서
출발했다. 이를 밝히고자 일차적으로 연구의 초점을 서구의 지역사회보호 정책이
정치적 슬로건에 머물게 된 원인과 실체를 파악하는 데 두고 본 정책이 가장
먼저 발달한 영국을 사례로 그 정책과정을 분석하고 실제적으로 정책의
기본전제와 집행과정에서 표출된 문제점을 조망하여 이를 통한 우리사회에의
정책적 시사점을 분석하고자 하였다.
본 연구에서 논의된 지역사회보호 정책의 전개과정을 요약하면 다음과 같다.
지역사회보호정책은 사회보호의 제도적인 형태의 한계를 보완하고자
형성되었으나 형성초기부터 정책 개념의 모호한 합의로 정책형성기에는 지역내의
보호라는 장소의 개념이 주된 요소이었으나 정책변환기부터 지역에 의한 보호인
자원의 개념이 강조되고 이와 같은 개념의 전환은 1979년 보수정부의 집권후
명시화가 되었다. 또한 정책의 목적도 불명확한 가운데 이념적으로 자조, 자립,
상부상조, 의존자의 인권옹호, 보호서비스의 질적 향상이었으나 그 실행에
있어서는 정책형성기에는 시설보호를 보완하기 위한 것이었고, 정책변환기에
와서는 시설보호를 대치하기 위한 목적으로 변환되었으며, 정체기에 와서는
국가의 공공재정 부담완화를 위한 중요 도구로 나타났다.
정책의 대상자도 초기에는 지역사회내에서 보호가 가능한 경증의 의존자로
보호의 선별성을 보였지만, 정책변환기 초기에는 사회구성원의 기능적 정서적
의존의 욕구를 보편적인 욕구로 인정하게 됨에 따라 정책의 대상자도 보편적
적용을 시도하였으나 이는 잠시 뿐, 국가의 공공재정 삭감에 당면하여 다시
특수욕구를 지닌 자에 대한 최소한의 선별적 적용을 하고 있다. 보호서비스
내용에 있어서는 정책형성기부터 현재에 이르기까지 지역간, 대상집단간
상이성을 보이고 있으며, 서비스의 기능은 지속적으로 단편적인 특징을 보이고
있다.
타 사회보장정책이 통합 행정체계하에서 일관성있고 구체적인 정책목표에 따라
지속적인 확대를 하는 동안 지역사회보호 정책은 지역사회중심 서비스라는
명분하에 지역단위별 분립체계로 시작, 운영되었으며, 집행의 방향도 중앙정부
차원에서 구체적인 집행계획을 수립하고 이를 전달하며 지도 감독하기보다는 각
지방에서 개별적으로 마련한 계획을 단지 중앙으로 보고하고 중앙정부는 이를
단순히 집적하는 수준의 상향식이었다. 단지 정체기에 와서 국가의 재정위기를
해소하고자 각 지방 재정운영의 통제를 위하여 중앙의 개입이 강화되어 재정에
있어서는 하향식, 기타 행정에 있어서는 상향식인 이중성을 띠고 있다.
보호서비스의 제공인력에 있어서도 다른 사회보장제도가 법정인력에 의해 급여나
서비스가 전달되고 있으나 지역사회보호 정책은 형성기에는 법정인력이 주된
제공자이었으나 변환기부터 비공식 부문의 가족, 친구, 이웃, 자원봉사자 인력의
중요성이 강조됨에 따라 자연히 일반여성으로 변환되기 시작하며, 정체기에
와서는 본격적으로 일반여성이 주된 보호서비스 제공자가 되고 있다.
지역사회보호정책을 위해 형성기와 변환기 초기에는 국가의 재정개입이 강조,
확대되는듯 하였으나 이는 실질적인 증가를 가져오지 못하였는데 이는
기본적으로 지역사회 보호정책에 있어서 실행을 위해 필수적으로 요구되는
자원을 배치 또는 재배치시키는 데 있어서 국가가 개입을 꺼려하였고, 곧,
보호자원의 개념이 확대됨에 따라, 국가의 서비스제공자의 역할을 잔여화하고
민간부문의 참여를 적극적으로 강조함에 따라 수익자 부담이 증가하게 되고 그
결과 국가재정은 중립적인 특성을 띠어 지역사회보호 정책은 정책은 분명히
경제적, 정치적 가치만을 지닌 정책으로 전락하게 되었다.
이와 같이 뚜렷한 개념정의와 목적이 불분명한 가운데 끊임없이 변환해온
지역사회보호정책의 정책과정을 조망한 결과 본 연구는 다음 과 같은 이유로
다원주의 모델보다는 신엘리트주의로서의 무의사결정론이 보다 적합하게
설명하고 있다고 본다.
첫째, 정책형성과정에서의 무의사결정, 지역사회보호 정책은 정책형성이 중요
요인이 되는 사회문제에 대응하는 사회운동인 비시설화운동이 20세기 초부터
시작되었으나 정책의 주대상자가 사회적으로 약자인 사회의존집단이고,
정책집행의 주요 인력도 정치적으로 세력화할 역량이 남성보다 상대적으로
부족한 여성이라는 기본전제의 특성으로 인해 정책의제화 자체가 운동이 시작된
지 거의 반세기가 지난 다음, 다른 사회보장 정책보다도 30∼40년 이나 뒤늦게
형성되는 정책과정의 무의사결정의 속성을 드러내고 있다.
이는 다원주의에서 가정하고 있는 사회구성원 모두 개인과 집단이 상호 대등한
능력과 기회를 지니고 이들이 자유롭게 여러 집단에 중복적으로 소속되어,
끊임없이 이익을 표출하고 그 과정에서 대립과 타협이라는 메카니즘이
작용함으로써 공공정책이 만들어진다고 보는 가정을 전면 부정하는 것을
반증한다.
둘째, 정책의 결정과정에서의 무의사결정, 뒤늦게 정책이 형성되었으나
형성초기부터 실행의지가 없었기 때문에 정책의 목표나 목적, 내용이 구체적으로
규명되거나 명료화되어 있지 않고 처음부터 지속적으로 개념조차 정의되지 않은
채, 그 이념만 강조되어 상징적인 정책으로 일관되어 왔다. 또한 명시적으로는
사회의존인구의 기능적, 정서적 욕구해결이나 암묵적인 정책의 목표는
지배세력의 가치와 이익이 우선하여 사회의존인구에 대한 국가의 재정부담을
완화시키기 위한 경제적 목표가 우선하는 수단적인 정책이 되었다.
셋째, 정책의 집행과정에서의 무의사결정, 지역사회보호 정책의 전개과정을
보면 정책실행을 위하여 광범위하게 대안을 탐색하거나 대안의 모든 중요한
결과를 포괄적으로 비교, 분석하는 과정을 생략함은 물론 단 한번도 정책실행을
위하여 사회욕구를 조사하거나 종국적으로 지역사회정책의 실행으로 예상되는
결과의 예측, 또는 실행결과에 대한 평가와 분석을 통하여 정책에 환류시키는
과정의 생략은 물론, 정책결정을 위한 제유형이나 계획기구를 조성하고자
정치적인 의지를 보인 적이 없었다. 따라서 보호의 수준을 유지하기 위해
일정기준의 제시나 상호조정을 꾀한 적이 없었으며, 비공식 보호와 자발적 보호,
민간부문의 보호를 증대시키는 정책을 전개하는 과정에서도 많은 문제점이
노정됨에도 불구하고 이에 대한 상호조정은 물론 지역사회보호 정책 실행의
핵심이 되는 비공식 부문과 공식 부문의 연계방법에 대해서도 구체화시킨 적이
없었다. 특히 정책실행을 위하여 필수적으로 요구되는 자원의 배치와
재배치시키는 문제에 있어서도 마찬가지로 나타났다.
또한 지역사회보호 정책의 형성기와 변환기(1980년 이전)에 있어서 지배세력은
자신의 가치와 이익에 부합되지 않기 때문에 정책집행을 위한 의사결정을
지속적으로 유보하는 무의사결정의 특성을 보여왔을 뿐만 아니라, 1980년대
이후는 지배세력의 경제적 필요성에 따라 왜곡된 방향으로 독점적인 정책결정을
하는 또 다른 형태의 무의사결정의 특징도 보이고 있다. 이러한 사실은
국가권력이 대중에 의해 공유되고 있고, 정부의 역할은 공정하고 중립적인
심판자라는 다원주의의 주장에 대해 설득력이 없음을 시사하고 있다. 이는 비록
사회의 여론에 의하여 정책의제는 불가피하게 채택하였으나 정책의 집행과정에
있어서 또 다시 무의사결정을 하고 있음을 보여주고 있다.
넷째, 지역사회보호 정책이 다원주의론보다는 신엘리트주의로서의
무의사결정론이 보다 적절하게 설명하고 있음을 보여주고 있음을 보여주는
단적인 예는 정책결정과정과 그 참여자의 특성 부분이다. 다원주의론은 집단간
행위에 관심을 가져 「집단간의 상호작용」을 정책의 핵심요소로 보기 때문에
다원주의론에서 생각하는 정책이란 집단간에 발생한 이익대결의 산물로서
간주되며, 정부는 정책을 둘러싸고 이들 집단들이 경쟁하는 과정에 공정하고
중립적인 입장의 심판자로서 역할을 하게 된다고 주장한다. 그러나 지역사회보호
정책에 있어서는 다원주의적 정책과정의 핵심인 지속적이고 제한적인
비교행위과정, 여러 집단간의 동의를 획득하는 도당간 상호조정하는 과정이 전혀
존재하지 않았다는 점이다. 즉 영국의 다른 사회보장정책과정(퇴직연금정책등)에
있어서는 정치적 이념을 달리하는 영국의 양대 주요 정당(노동당과 보수당) 뿐만
아니라 외부의 다양한 이익집단과 압력집단도 적극적으로 참여하여 합의를
이루는 토론과정이 격렬하였으나 지역사회보호 정책에 관한 한 양대정당은
처음부터 현저한 합의를 보였으며 어떤 압력집단이나 이해집단의 적극적인
참여도 거의 보이지 않았고, 처음부터 현재까지 지배정당 및 고급행정관료에
의해 주도적으로 결정되었다는 점이다.
결론적으로, 다원주의 정치형태가 최대로 성숙된 국가, 성숙된 시기에
있어서조차 지역사회보호 정책에 있어서는 그러한 정책과정이 존재하지 않고
끊임없이 무의사결정을 보이는 사실은 무엇을 의미하는 것인가. 이에 대하여는
향후 보다 실증적인 연구가 진행되어야 함이 과제로 남지만 일단 본 연구에서는
다음과 같이 결론짓고자 한다.
외형적으로는 지역사회보호 정책의 주요 대상과 수단이 되는 두 집단, 즉
사회의존집단과 지역사회보호 정책에서 주된 서비스 제공인력으로 상정되고 있는
여성집단이 사회에서 이익집단을 형성하여 정책과정에 영향력을 미칠만한 정치적
역량이 없는 데에 기인한다고 볼 수 있다.
그러나 보다 근본적으로 보면, 비록 다원주의의 정치문화가 충분히 성숙된
사회라 할지라도 지배세력(주로 남성으로 구성)이 자신의 이익과 특별히 상관이
없는 정책에 대해서는 이미 사회문화적으로 뿌리깊고 광범위하게 존속
유지되어온 가부장제 이데올로기의 토대위에 배양되어온 '남성은 생계유지의
책임자이고, 여성은 그의 의존자이며 보호역할의 주책임자'라는 성차별적
노동분업체계에 기반을 두고 무의사결정을 하거나 또는 이를 자신의 정치적
목적에 맞게 이용하고 있음을 예시하고 있다. 그 결과 성불평등성을 내포한
정책결정이 이루어질 수 밖에 없으며, 결국 이러한 정책은 여성의 무보수
노동력에 일관되게 의존하는 특성을 지니게 되고, 그리하여 다시 사회내의
성불평등성을 강화하고 영속화하는 정책이 되고 만다는 점을 시사하고 있다.
지역사회보호 정책에 대한 합의는 단지 정치적 수사에 불과하였고, 공공정책
내에서 상징적 용어를 사용했던 한 예에 불과한 이념상의 정책이며, 실제에
있어서 정책의 실행은 실패하여 정치적 슬로건에 머물고 있다는 실증적 비판은
다음과 같이 요약된다.
첫째, 기본전제의 성불평등성, 지역사회보호 정책은 '여성은 보호업무의
일차적인 책임자이고 여성들은 이러한 희생을 감수할 수 있도록 사회화되어
있으며, 여성은 임금노동보다는 무임금노동의 주 수행자'라는 암묵적인 기본
전제가 내포하고 있는 불평등한 성별노동분업과 이로 인한 기회의 불평등성과
여성의 노동가치에 대한 불평등한 대우에 대한 비판이다. 이는 그간
사회의존인구에 대해 제도화를 통하여 국가와 여성이 분담하였던 보호업무를
다시 여성에게 책임을 전가하는 것이며 이러한 정책을 통하여 가족과 사회내에서
여성은 사적 영역의 무임금노동자, 남성은 공적 영역의 임금노동자로 분리하는
불평등한 성별 노동분업의 영속화 및 여성에 대한 과중한 노동부담을 강화한다는
측면에서 강하게 비판받고 있다.
둘째, 비적절성, 지역사회보호 정책은 실행을 위한 계획과 자원의 투입을
생략하고 다만 여성에게 경제적 보상없이 보호역할 수행을 요구한 결과
보호서비스의 수준은 정책실시 전에 비하여 거의 향상되지 않았으며 오히려
저하되었다는 비판을 받고 있다. 노인에 대한 서비스 중 통원시설을 제외하면
가정봉사, 가정간호, 급식제공 등 모든 서비스에서 중앙정부의 최소한의
지침에도 미달되었다. 특히 사회서비스에서 가장 낙인찍히고 격리되어 있던
정신장애나 정신질환자 집단에 대한 지역사회보호 정책은 보다 모호하였고
분명한 계획이 수립되지 않는 상태에서 시행되었으며, 국민의 의식과
자원제약이라는 중요 장애요인으로 인해 실질적인 지역사회보호는 이루어지지
않았다고 비판받고 있다.
1980년대 이후 종래의 공적 부문이었던 시설보호의 민영화를 장려한 이후
지역사회보호의 수준은 더욱 위기를 맞아 거택가정에 의해 이용자가 선택되는
역선택-중증의 장애자 및 장기요양자 기피-현상, 민간거택보호 가정의
균점이라는 기본적 자원결핍 문제, 보호 가정의 열악한 물리적 환경, 피보호자에
대한 학대, 약물 오용, 공포감 조장, 불결한 위생, 화제위험 등 다양하고도
복잡한 문제가 내연되고 있어 국가가 통제할 수 없는 상태에까지 와있으며, 이와
같은 피보호자 역선택성과 낮은 수준의 보호는 다시 여성의 보호부담을 강요하고
가중시키는 또 하나의 요인이 되고 있다.
셋째, 비효율성 정책 개념 및 목적의 불명확성과 정책계획의 부재라는 문제는
종국적으로 지역사회보호가 경제적일 것이다라는 기대를 전혀 충족시키지
못했고, 오히려 자원전환의 어려움을 발생시켰고 자원에 대한 권력갈등을
발생시켰다. 더구나 1980년대 이후 복지의 혼합경제가 강조되면서
지역사회보호의 경제적 효과는 전면 실패한 것으로 반증되었다.
더욱 중요한 사실은 지역사회보호 정책이 보호의 비용을 감소시켰다는 주장은
실제에 있어서는 비용감소가 아닌 단지 보호비용을 여성이나 가족에게
불평등하게 무상 전가한데서 얻어진 간접적 효과만을 고려한 잘못된 평가라는
비판이다. 또한 이는 의존인구에게 보호를 제공하는 여성이나 가족의 신체적
부담, 정신적 긴장, 다른 임금노동 업무에서의 손실 등의 직접적인 손실과,
보호제공자의 가족관계 및 여가생활 등 사회생활 전반에 걸쳐서 나타나는 실질적
기회비용의 손실을 전혀 고려하지 않은 데서 기인한 오차라는 비판이다.
정책의 기본전제가 성불평등성을 강하게 내포하고 있고, 정책시행결과
비적절성 및 비효율성이 실증되고 있으며, 가부장제 이념의 기반위에
정책형성과정에서부터 정책집행과 평가과정에 이르기까지 무의사결정으로
일관되고 있는 서구의 지역사회보호 정책이 우리 사회에 주는 정책적 합의는
다음과 같다.
첫째, 지역사회보호의 기본가치에 대한 검토와 실행을 위한 구체적인 계획의
수립이 선행되어야 한다는 점이다. 즉 지역사회보호 정책이 서구에서와 같이
명백한 개념규정이 결여된 채, 또는 보호대상자의 지역사회보호에 대한
욕구측정이나 보호제공 인력에 대한 기본적이고도 객관적인 검토과정이 생략된
채, 검토결과를 토대로 한 구체적인 집행계획과 방법 및 평가기준의 설정이
수립되지 않은 채, 지방자치제 실시를 기화로 지역사회복지사업의 왜곡된 형태로
정책적 선언과 명목적 실시만을 강조한다면 이는 서구의 정책실패를 그대로
답습하는 결과를 가져올 것은 자명하며, 더우기 사회의존인구에 대한 기존
정책의 최소한의 선별적 보호원칙을 보다 강화시킬 가능성이 높다.
둘째, 지역사회보호 정책은 보호가 지역사회 내에서 제공되어야 함에는
원칙적으로 동의하나 서구에서와 같이 지역사회에 의해서라는 환상적인 명목하에
실질적으로는 여성인력에게 보호역할을 암묵적으로 강요하는 방식으로
진행되어서는 안된다는 점이다. 지역사회보호 실시를 위해서는 국가와 가족,
남성과 여성간의 보호역할을 분담할 수 있는 대안은 물론, 전체 공식 보호와
비공식 보호의 연계방법, 또는 전문조직간 연계방법에 대한 구체적인 대안을
개발해야 하되 이는 명백히 사회정의와 평등성과 일치되는 방법이어야 할
것이다.
셋째, 지역사회보호 정책은 사회의존 인구에 대한 국가의 재정부담을
완화시키는 방편으로 이용해서는 안된다는 점이다. 이를 위해 국가는 공식 부문
뿐만 아니라 비공식 부문에 대한 지역사회보호의 역량을 객관적으로 검토하고,
이를 제고시킬 수 있는 분명한 대안을 개발하여야 하며, 제공된 보호서비스에
대해서는 정당한 댓가를 지불하는 방식을 개발하여 여성에게 무상으로
보호비용을 전가시키는 것을 막아야 할 것이다.
이와 같은 기본조건이 마련되지 않은 상태에서의 지역사회보호 정책의 실행은
정치적 가치만 지니는 명목상의 정책이 되며, 이는 우리사회에 편만해 있는
불평등한 성별 분업을 강화 또는 영속화시키며, 종국적으로는 사회의존 인구를
방치하게 되는 결과를 초래할 것을 시사하고 있다.
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